O Planejamento orçamentário no Brasil é regulado por um conjunto de normas que incluem leis, portarias e normativas dos órgãos de controle. Além disso, em alguns estados, os órgãos de controle (Tribunais de Contas) padronizam as informações orçamentárias através de sistemas eletrônicos de registro e acompanhamento. Essa quantidade de leis, portarias e normas de padronização torna a matéria orçamentária distante da população e de difícil entendimento.
No entanto, para além da dimensão formal das técnicas de orçamentação, encontra-se a dimensão política que orienta a direção dos governos, suas escolhas de políticas públicas e os objetivos de suas ações.
As três peças orçamentárias no Brasil são baseadas no conceito de orçamento programa. Tal método conseguiria materializar três funções básicas dos orçamentos: planejamento, gestão e controle.
No PPA (Plano Plurianual) e na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), o campo programa, segundo as normas técnicas, deve ser acompanhado por várias informações úteis para entender os gastos do governo, devendo constar o público alvo de cada política, os objetivos a serem atingidos, custos e metas mensuráveis.
É por meio dos programas que a população como um todo poderia acompanhar a direção dos governos, suas escolhas de políticas públicas e os objetivos de suas ações. Além disso, as informações contidas no campo programa poderiam ser utilizadas pelos governos para verificar se as políticas públicas realizadas estão atingindo os resultados esperados.
Contudo, em geral, nas peças orçamentárias produzidas efetivamente pelos governos, os programas não estão tão bem discriminados. Em uma ampla maioria dos casos, informações sobre os objetivos das políticas e as metas a serem atingidas cumprem apenas a função de adequar as peças às normas técnicas.
Sob a perspectiva do planejamento, os programas cumprem com a formalidade na apresentação das peças (PPA, LDO e LOA), e não como possível informação sistematizada de gestão por programas e, quando esta visão existe, encontra-se uma baixa qualidade em sua elaboração.
Há ainda uma insuficiente consideração por parte dos organismos que apoiam o legislativo na fiscalização das contas públicas, na avaliação e controle de programas, em detrimento do controle fiscal, legal e contábil.
Com a baixa aderência dos PPAs e LDOs ao planejamento das ações de política pública, perde-se em duas frentes:
- Capacidade de julgar os rumos das políticas que os governos possuem se reduz;
- A população à qual se destina a política pública fica mais afastada da compreensão das políticas e, como consequência, mais distante de conseguir decidir os rumos e corrigir rotas das ações de governo.
Em tempos de política focalizada, PPAs, LDOs e LOAs que são “coisa de especialista” são mais um instrumento que limita a ação política da população, que é afastada das decisões pela linguagem, e recebe informações orçamentárias pelos noticiários, que tratam quase que exclusivamente da dívida pública.
